不过，我们也可以从民主的视角，借助理性-功利理论来认识裁量基准的效力性质。

[17]而欠发达地区的行政法的发展状况往往很糟糕。他在2011年12月15日接受我的访谈时提及，在北京某法院向他咨询的一起案件中，因为住建委的一个非法行为已然十分普遍，法院不得不认定其为合法，以避免打开诉讼的闸门。

例如，虽然早在1987年，就有行政机关负责人出庭参与行政诉讼，但是这种做法的制度化和常态化直到十多年以后才出现。地方政府（二）司法建议之改进法院采取的另一个重要措施，是利用司法建议来纠正行政机关的不合法行为。特别是除了关注国家一级的制度结构、政治活动与依法行政是中央政府推动的政策之外，还关注到在特定的政治结构及地方政府不同的政策优先顺序之下，中央精神落实到地方的时候可能产生地区差异。相反，在较发达地区，对地方党政而言，不受拘束的行政权力已不是那样紧要，而行政法在缓和社会矛盾方面变得日益有效。例如，在一份给拆迁主管部门的司法建议中，法院写道：在五份拆迁申请人（开发商）递交的申请中，有四份都不符合《城市房屋拆迁管理条例》第七条的规定。

[3]至于向谁发出这些建议，法院再一次借助于更强力的政治角色来提高司法建议的影响力。T市中级人民法院之所以能够积极地追求司法创新，一个重要的原因就是大部分的法官都接受过正规的法律训练且在行政诉讼方面具备丰富的经验。社会组织参政议政渠道不顺畅，社会咨询机制不完善。

广东省从2003 年来的此轮改革虽然走在全国的前列，但是不尽如人意处依然存在，85%的社会组织还未承担政府部门转移的职能，91%的社会组织还未得到政府的购买服务。开发区的设置首先导致的问题是，开发区管理委员会的法律性质是什么。若如是，改革方可完成。八二宪法既规定国家机构实行民主集中制的原则，又规定行政机关实行首长负责制。

最为突出的是1994 年的分税制改革，竟然也由国务院决定，这一度使得全国人大及其常委丧失了在经济立法中的话语权。集中是指行政权力要集中统一行使，去执行民意机关制定的法律、政策。

也是在这一年，中共中央成立了中央社会治安综合治理委员会( 简称中央综治委)。在80 年代初，初步确立了社会治安综合治理的管理模式。过去理解行政机关为何要实行首长负责制，是从行政效率的角度来认识的，认为行政机关经常要面对各种突如其来的社会情势，如果采用集体负责制，容易贻误时机。连同1998 年的《民办非企业单位登记管理暂行条例》，这三部行政法规奠定了我国社会组织管理的法律框架。

数据显示，截止到1989 年底，全国性社团已经发展到1600 个，地方性社团达到20 多万家。改变这种局面的有效方式是赋予人民法院违宪审查权，但是这种主张在中国短期内还很难实现。三、国家机构与公民之维( 一) 从国家权力到公民权利国家权力和公民权利的关系是宪法学研究的核心范畴，获得了宪法学人的持续关注。20世纪70 年代末，文革刚刚结束，国家政权有待恢复，出现了权力真空，社会上犯罪活动猖獗，青少年犯罪形势十分严峻。

地方人大常委会的设立不仅从根本上改变了革命委员会那种极不适当的状态，而且使地方人大成为更有权威的人民权力机关。变通执行要得到上级机关的批准。

通过社会治安综合治理30 年来的历程，可以清晰地看到国家机构在处理和公民的关系上，经历了从注重政治职能到突出公共服务职能的变迁。因为常态政治要处理的事项多有规律可循，通过程序的控制，而不是权力的集中来实现效率是可行的。

例如它是宪法原则还是国家机构的组织原则？ 它真实的内涵是什么？ 它强调的是集中还是民主？历史上，它经历了两层意义的变化： ( 1) 民主集中制最早是在国家制度的意义上使用的，民主是指政府的产生、国家的权力以人民的支持为基础。在社会变迁中，外围的改革较为容易，而内部的改革则较难。30 年来，公民权利本位的宪政价值逐步确立，权利话语取代义务话语成为了各个层面的共识。2007 年《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》对如何积极拓展行业协会的职能做出了方向性的规定，并提出现职公务员不得在行业协会兼任领导职务、建立政府购买行业协会服务的制度。可是30年来的实践表明，首长负责制容易导致权力过分集中，滋生腐败。《宪法》第30、31 条规定了我国行政区划的体系结构，第62 条第12、13 项，第89 条第15 项，第107 条第3款规定了行政区划的设置权限。

2006 年十六届六中全会提出要发挥各类民间组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。制定一部完整的《行政区划法》，将行政区划纳入人大机关的监督之中，是今后行政区划的改革方向，这也是保障地方国家机构有效行使宪法和法律职权的重要举措。

登记管理机关力量不足，与社会组织发展不匹配等方面。在1958 年宪法创制之时，在保证总统权力的同时，也采用副署等形式限制总统权力。

可是受制于这项制度的先天不足，行政诉讼在当下仍然是曲折前行。于是民主集中制与首长负责制之间的关系也出现了诸多争议。

社会变迁是组成社会的各个要素相互合力的结果。其间，2012 年3月份《刑事诉讼法》修订后写入了保障人权的原则，加强了被告人的权利保护，而国家提高刑事受害人的救助也即将展开。行政诉讼法的颁布实施，正式确立了一种崭新的司法制度。王向明教授当时的一篇论文深刻地揭示了这一倾向，文章列出了限制的各种理由，即使到现在，当要限制结社自由时，也不外乎举出这些理由。

五、简短的结语回归宪法文本，我们重新审视了中国宪法学的重要范畴———国家机构，通过展现国家机构的四个维度，回顾了中国社会变迁的历程，其中每一次变迁都不是一蹴而就的，而是增量变化的。通过展现国家机构横向、国家机构纵向、国家机构与公民、国家机构与社会组织等四个维度，发现了社会变迁的增量发展过程。

30 年来的实践表明，国家机构之间不仅要分工合作，更要加强制约，而这是通过一点一滴的制度演变而来的。八二宪法中规定了公民的结社自由，可是20 世纪80 年代，结社自由权一直被闲置着。

二、国家机构纵向之维30 年来，中央和地方的关系经历了一个复杂的调整过程，至今尚未结束。一种合理的选择是采取《德国基本法》的做法，明确中央与地方分权的内容，什么事项是中央管，什么事项是地方管，什么事项是中央与地方共管。

1998 年《社会团体登记管理条例》修订，将过去采取备案制的分支机构、代表机构改为登记制，强化了双重管理体制。如同这一时期全国人大及其常委会的立法重心在经济立法一样，社会组织立法迟至80 年代末才被提出来。经过清理整顿，到2006年，开发区数量压到1568 个，规划面积减到9949 平方公里，压缩的比例分别达到了77. 2%和74. 2%。从治安到管理，不只是两个字的变化，汪玉凯教授认为，中央综治委更名，意味着其由原来单纯的社会治安管理、打击犯罪功能，到如今的社会管理综合治理功能转变，其内涵更加丰富，工作范围进一步扩大，更加强调社会管理工作，体现了中央对社会管理的高度重视。

即使八二宪法的章节调整只是带有象征意味，但也满足了人们的权利期待，这为以后的公民权利时代的到来埋下了伏笔。2004 年《关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》( 国发［2004］ 10 号) 提出今后10 年，建设法治政府的目标之一即是科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度的基本形成。

从宪法文本看，国家机构是一个意象丰富的能动体，通过展现国家机构从内到外，从上到下的四个维度，可以衔接宪法的各种关系。首长负责制是否就是有效率的，集体负责制是否就是没有效率的？ 这种简单的思维模式往往遮蔽了精细化的理论思考。

早在20 世纪50 年代，政务院和内务部就先后制定了《社会团体登记暂行办法》以及《社会团体登记暂行办法实施细则》，1988年《基金会管理办法》和《社会团体登记管理条例》出台，初步奠定了中国社会团体管理的双重管理体制。现实中，人民法院经常受制于人民检察院和公安机关的挤压。